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生态保护红线的划定与管控思考

  生态保护红线是维护生态安全、保障居民生产生活、实现可持续发展的基础。2013年5月,习近平总书记在主持中央政治局第六次集体学习时特别指出,要划定并严守生态红线,构建科学合理的城镇化推进格局、农业发展格局、生态安全格局,党的十八届三中全会将划定生态保护红线作为改革生态环境保护管理机制的重要手段,原国家环保部副部长李干杰将“生态保护红线”称为继“18亿亩耕地红线”后另一条被提到国家层面的“生命线”①,在国家的一系列规划、文件及会议中均将生态保护红线至于非常重要的位置,并出台了相应的文件加强管理。2017年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅专门印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》,并提出京津冀区域、长江经济带沿线各省(直辖市)于2017年底前、其他省(自治区、直辖市)2018年底前、全面2020年前完成生态保护红线的划定。

  各类规划中也非常重视对河湖湿地、森林等生态空间的保护,《城乡规划法》明确要求“水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容,应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容”。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出,要合理划定生态保护红线,最近出台的《省级空间规划试点方案》中,也明确要求划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等“三区三线”。由此可见,生态红线的划定将成为城市规划工作中的重要内容之一。

  1 生态保护红线溯源

  生态保护红线最早可追溯至2011年10月国务院出台的《关于加强环境保护重点工作的意见》(国发[2011]35号)中,该文件中提出,“在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线”。这是“生态红线”一词首次出现在国家重要文件中。

  2013年1月,国家环保部、财政部、发改委出台的《关于加强国家重点生态功能区环境保护和管理的意见》中,再次提出“在国家重要(重点)生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线”。

  2013年11月,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中专段提到了划定生态保护红线,这是“生态保护红线”作为整体概念首次被提出。

  2014年4月,第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议修订的《中华人民共和国环境保护法》(自2015年1月1日起施行)提出,“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线,实行严格保护”。生态保护红线作为整体名词首次写入法律条文,并明确“生态保护红线”应当为国家层面的概念,“生态保护红线”的划定主体为国家。

  2015年4月,中共中央、国务院在出台的《关于加快推进生态文明建设的意见》中,再次重新明确了“在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态红线”,并“科学划定森林、草原、湿地、海洋等领域生态红线”。

  2016年6月,国家发展改革委等9部委印发《关于加强资源环境生态红线管控的指导意见》中提出,要“根据涵养水源、保持水土、防风固沙、调蓄洪水、保护生物多样性,以及保持自然本底、保障生态系统完整和稳定性等要求,兼顾经济社会发展需要,划定并严守生态保护红线”。

  2017年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》(以下简称《若干意见》),明确提出生态保护红线是指“在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域,是保障和维护国家生态安全的底线和生命线”,包括“ 具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域,以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域 ”。

  从生态保护红线的发展历程及国家要求来看,经过几年的发展,生态保护红线从宏观层面的保护要求逐步发展到空间范围的划定、地块边界的落实及管控制度的建立上,并将作为空间管控的一条重要红线在规划中加以落实。

  从生态保护红线的概念及内涵来分析,其应具有三种属性,即功能属性、空间属性和管理属性。功能属性即生态保护红线的区域应具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等生态功能。空间属性即生态保护红线应落实到森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等生态空间上,并且其能通过城乡用地类别加以落实。管理属性即其作为“ 红线”具有“ 最低限度”的涵义,是建设空间和生态保护空间的分界线,生态保护红线应作为国土空间开发的底线加以“保护”,是城镇发展的拓展边界线,生态红线内部为生态环境保护相关部门行使管理职能且需要强制性严格保护的区域。

  2生态保护红线的空间范围

  2.1 生态保护红线的空间落实

  国家出台的多个文件强调,生态保护红线是在“重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等”范围内划定,然而,上述范围未包括城市规划实际工作中遇到的自然保护区、风景名胜区、森林公园等各类区域。

  《关于加强环境保护重点工作的意见》指出,国家重点生态功能区是需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发,以保持并提高生态产品供给能力的区域。结合《全国主体功能区规划》、《国家重点生态功能保护区规划纲要》,可以发现,国家重点生态功能区属于限制开发区,分为水源涵养型、水土保持型、防风固沙型和生物多样性维护型等四种类型。《国家重点生态功能保护区规划纲要》强调,自然保护区、世界文化自然遗产、风景名胜区、森林公园等特别保护区域属于禁止开发区(此处的禁止开发区为禁止进行工业化城镇化开发)。

  《全国生态脆弱区保护规划纲要》明确生态脆弱区是指两种不同类型生态系统交界过渡区域,包括水土流失敏感区、土地沙化敏感区、石漠化敏感区、高寒生态脆弱区、干旱、半干旱生态脆弱区等,全国主要分布在北方干旱半干旱区、南方丘陵区、西南山地区、青藏高原区及东部沿海水陆交接地区,主要类型分为东北林草交错生态脆弱区、北方农牧交错生态脆弱区、西北荒漠绿洲交接生态脆弱区、南方红壤丘陵山地生态脆弱区、西南岩溶山地石漠化生态脆弱区、西南山地农牧交错生态脆弱区、青藏高原复合侵蚀生态脆弱区、沿海水陆交接带生态脆弱区等八类。

  2015年5月,国家环保部出台《生态保护红线划定技术指南》(以下简称《指南》),提出生态保护红线主要在以下生态保护区域进行划定,即重点生态功能区、生态敏感区/脆弱区、禁止开发区、其他。从生态保护红线的划定范围来看,该《指南》与以上国家及部委出台的相关《意见》、《决定》及《环境保护法》相比多了“禁止开发区”及“其他”两类。从自然保护区、风景名胜区、森林公园、世界文化自然遗产的内涵来看,这些区域具有较高的生态价值,其应作为生态保护红线的重要组成部分。

  综合以上分析,生态保护红线应是包括所有特别保护区域在内的、并在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区范围内划定的必须强制性严格保护的区域。

  2.2 生态保护红线用地落实

  在实际规划工作中,生态红线需要通过具体用地的地类进行落实。根据《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137-2011),其应在非建设用地类(E类)中进行划定,即水域、农林用地及其他未利用地,但哪些用地需要划入生态保护红线范围需要进一步讨论。

  江苏省政府2013年印发了《江苏省生态红线区域保护规划》(苏政发〔2013〕113号),全省共划定15类(自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质遗迹保护区、湿地公园、饮用水水源保护区、海洋特别保护区、洪水调蓄区、重要水源涵养区、重要渔业水域、重要湿地、清水通道维护区、生态公益林、太湖重要保护区、特殊物种保护区)生态红线区域,为全省各地方的生态保护红线划定奠定了基础。然而从笔者接触的生态红线区域的空间分布特征来看,生态红线区域的划定仅是在现有基础上做的空间范围落实,缺乏从较大区域的生态安全格局构建的考虑,也即缺少生态安全格局的结构性空间的控制,如维持生态廊道的生态空间等。

  综上所述,目前的生态红线区域仅仅是生态保护红线的基本空间范围,生态保护红线在划定时,还应在已有生态红线区域的基础上,通过较为详细的生物多样性调查,摸清动植物的分布特征,并结合区域生态安全格局分析、生态敏感性评价,将形成生态安全格局的结构性的生态绿地、水域等用地的地类纳入生态保护红线的范围。

  3 生态保护红线分级管控

  生态保护红线范围一般面积较大,且作为生态保护红线的各类生态空间具有良好的生态基础和自然风景,如风景名胜区、森林公园、自然保护区等,随着当前城镇居民生活水平的提高,对良好生态环境资源的需求较为迫切,因此,生态保护红线的管控可以因其生态功能发挥的重要程度或生态脆弱性程度不同,采取有差异管控级别的管控措施。

  一般生态保护红线内生态空间的核心区、生态重要性程度较高的地区或极易遭到破坏的地区,如自然保护区的核心区和缓冲区、森林公园的生态保护区,应作为禁止建设区(此处的禁止建设区为禁止开发建设),采取较为严格的管控措施,禁止开发利用;对于生态保护红线内生态空间的实验区或生态敏感性较低的地区,如风景名胜区核心景区以外的范围等,可作为限制开发区,在符合生态环境容量的前提下通过开发利用方式、开发强度、建设要求等的引导,合理规范人为活动,为生态空间利用提供条件,同时发挥生态空间的游憩、教育功能,促进对生态空间的保护。

  在生态保护红线划定实践中,由于不同部门对空间资源利用诉求不一致,导致生态保护红线中包含其他用地,如生态保护红线中包括大量的城市周边永久基本农田,对此类重叠的生态保护红线,应综合考虑重叠的用地类别,采用二者中较为严格的管控措施。

  对于生态保护红线中已有的村庄等,对应于管控级别采取不同的管控措施。位于禁止建设区内的,应实施逐步搬迁;位于限制建设区内的,应控制村庄的建设强度,控制农业面源污染,加强环境基础设施建设,并对村庄产业发展、建筑形式、建筑材料等做出相应的引导要求,以保护生态空间。

  4 结语

  生态保护红线对维持国家和区域生态安全具有非常重要的作用,在当前我国生态环境保护形势日益严峻、生态空间保护压力不断增大的背景下,城乡规划作为谋划未来发展且具有法律效力的政策工具,应在科学和系统分析的基础上,将生态保护红线落实到具体空间,充分发挥在空间资源配置上的重要作用,加强对生态保护红线内各类生态空间的保护与管控,保障国家和区域生态安全底线。(摘自“江苏城市规划网”)

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